Интервью журналу «охрана труда и социальное страхование», №4 за 2021 год – всероссийское объединение специалистов по охране труда
Интервью журналу «Охрана труда и социальное страхование», №4 за 2021 год
Сохраняя связь поколений
В этом году профессиональноесообщество России отмечает 100-летний юбилей инспекции труда. Работа инспекторов никогда не была простой, но в разные годы жизнь ставила перед ними разные проблемы. О том, как работала техническая инспекция труда в СССР и в 90-е гг. в России, какие задачи необходимо решать сегодня, рассказывает президент Всероссийского объединения специалистов по охране труда (ВОАСОТ), председатель Союза ветеранов безопасности и охраны труда России В.И. Медведев.
– Валентин Иванович, вы много лет проработали в профсоюзах, руководили Технической инспекцией труда, а в 1998 году Правительством Российской Федерации были назначены заместителем руководителя Федеральной инспекции труда (Рострудинспекции)- Главным государственным инспектором по охране труда Российской Федерации. Как относились к инспекторам на производстве?
– Я никогда не работал непосредственно инспектором. Но о работе инспекций, – и технической инспекции труда, и правовой, и горнотехнической, и государственной инспекции труда, и других мне известно не понаслышке. Ещё в Воркуте в 1960-70 годы, как говорят, прошёл путь от проходчика горных выработок до директора шахты, имел возможность познакомиться с формами и методами их работы.
Мое знакомство с работой инспекторов началось с курьеза. Мне было 25 лет, я работал начальником участка. Прежде инспекторы по охране труда имели право, посетив рабочее место и выявив нарушение, приостанавливать работы. У них были специальные пломбиры, которыми можно было опломбировать пускатель, который включает оборудование. Мы втроем, вместе с начальником шахты и инспектором спустились в шахту, он выявил нарушение и решил остановить работу, опломбировать рубильник. Он это делал не первый раз на нашем участке. Поставив пломбу, инспектор положил пломбир на пускатель. А я, воспользовавшись тем, что инспектор отвлекся разговором с начальником шахты, а вокруг темно, схватил пломбир и спрятал. Инспектор оборачивается: «Где пломбир?». Никто не знает. Через несколько лет я отдал пломбир этому инспектору, когда стал его руководителем.
Отношение должностных лиц к проверяющим всегда было негативным. Потом, когда я уже сам организовывал проверки, помню, на совещании директор ведущей шахты «Октябрьская» В.В. Бухтин возмущался, что технический инспектор ЦК профсоюза угольщиков, который «никогда выше горного мастера не работал», наложил на него штраф. Размер его был минимальный и составлял 10 рублей, тогда как зарплата директора – была одна тысяча руб. Я спросил: «Может быть, слишком маленький штраф?», на что руководитель шахты ответил, что дело не в деньгах, а в том, что подрывают его авторитет.
В советские времена были многочисленные проверки и обследования, выдавались предписания, приостанавливалась работа, налагались штрафы и дисциплинарные взыскания, виновные привлекались к уголовной ответственности.
В наши дни наметилась тенденция снижения административной нагрузки на работодателя со стороны контрольно-надзорных органов, в том числе и Федеральной инспекции труда. В очередной раз вопрос снижения количества проверок был поставлен перед Президентом страны на съезде РСПП в феврале этого года. Речь идёт о замене штрафов на предупреждение при первом нарушении, которое должно распространяться не только на малый и средний, но и на весь бизнес.
Мне эта позиция близка, я ей всегда следовал, работая и в профсоюзах, и в Рострудинспекции. Одними репрессивными мерами проблему безопасности труда не решить. Прежде всего, необходимо обеспечить работодателя понятной, непротиворечивой законодательной и нормативной правовой базой, постоянно проводить качественное обучение и повышение квалификации самого работодателя, всех должностных лиц и работников.
Безусловно, без государственного контроля не обойтись, но его надо совершенствовать, используя 100-летний опыт.
За 100 лет существования института технических инспекторов труда несколько раз менялись организационные формы их деятельности, но неизменными оставались основные требования к инспекции, которые были определены ленинским Декретом. Технический инспектор призван выявлять причины производственного травматизма и профессиональной заболеваемости и добиваться их устранения. Он обязан контролировать соблюдение трудового законодательства и правил по охране труда на предприятиях, у работодателя. Во всей своей работе он должен взаимодействовать с профсоюзными организациями, опираться на членов комитетов (комиссий) по охране труда, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда.
В советские времена проводились комплексные проверки с участием нескольких инспекций. Вот почему наша организация предлагает вернуть в ТК РФ норму о координирующей роли Федеральной инспекции труда в деятельности органов государственного надзора и контроля в вопросах соблюдения законодательства о труде и охране труда. Эта норма, к сожалению, была исключена из ТК РФ в 2006 г.
В Воркутинском территориальном комитете профсоюза рабочих угольной промышленности я, как председатель теркома профсоюза, осуществлял оперативное руководство деятельностью 13 технических инспекторов труда ЦК профсоюза рабочих угольной промышленности СССР и одного правового инспектора Областного Совета профсоюзов Коми АССР, он обслуживал два теркома профсоюза: Воркутинский и Интинский.
В 1986-1990 годы, как секретарь, а затем заместитель председателя ЦК профсоюза рабочих угольной промышленности СССР отвечал за работу технической инспекции труда численностью 400 человек, правовой инспекции и доверенных врачей.
На мой взгляд, сила технической инспекции труда была в том, что она работала под руководством соответствующих профсоюзных органов, обладающих большими правами и рычагами влияния на руководителей и должностных лиц, нарушающих трудовое законодательство и в тесном взаимодействии с первичными профсоюзными организациями и общественными инспекторами по охране труда.
По представлению технического инспектора труда или профсоюзной организации предприятия профсоюзный орган на уровне обкома (теркома) профсоюза мог своим решением снять с работы любого руководителя.
Большие права были у профсоюзного комитета. Так в случае отказа администрации предприятия в составлении акта по форме Н-1 или несогласии пострадавшего с содержанием акта профком предприятия должен был рассмотреть заявление пострадавшего и принять решение, являющееся обязательным для исполнения администрацией. При необходимости профсоюзный комитет запрашивал заключение технического инспектора труда.
Большую роль играли комиссии по охране труда при выборных профсоюзных органах, обеспечение их деятельности осуществлялось техническими инспекторами труда.
В 70-е гг. я был членом Президиума Областного Совета профсоюзов Коми АССР от профсоюза шахтёров Воркуты и заместителем председателя Комиссии областного совета по охране труда. На заседаниях комиссии рассматривались отчёты руководителей крупных предприятий о состоянии производственного травматизма, материалы расследования несчастных случаев с тяжёлыми последствиями и другие вопросы. Ответственным секретарём комиссии был заведующий отделом охраны труда-главный технический инспектор труда Областного Совета профсоюзов.
– Особенно сложно было, наверное, работать в 90-е годы, когда началось разрушение СССР, прежние законы работали всё хуже, а новые ещё не появились? В чем состояли особенности работы технической инспекции труда профсоюзовв 90-е годы?
– В этот действительно сложный период я, в должности секретаря Совета ФНПР и руководителя аппарата Постоянной комиссии по проблемам охраны труда и экологии( с 1993 года отдела по проблемам охраны труда и экологии) был ответственным за решение вопросов охраны труда и экологии и возглавлял техническуюинспекцию труда профсоюзов России.
Тогда, как и в советское время, руководитель структурного подразделения выборного профсоюзного органа и его заместители по Положению о технической инспекции труда являлись Главными техническими инспекторами труда соответствующих профобъединений и отраслевых профсоюзов, а эксперты и консультанты техническими инспекторами труда.
В работе технической инспекции труда профсоюзов России в этот период надо выделить два этапа. В 1990-1994 гг. она, в соответствии с действующим законодательством и Положением о ТИ труда ВЦСПС осуществляла государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда.
После упразднения ВЦСПС в октябре1990 г. была образована Всеобщая конфедерация профсоюзов (ВКП) СССР, Президиум ВКП в марте 1991 г. утвердил «Положение о ТИ труда ВКП». В соответствии с ним Президиум Совета ФНПР утвердил «Положение о ТИ труда в РСФСР», по которому ТИ труда профсоюзов продолжала осуществлять государственный надзор и контроль.
Это был не простой период, в профсоюзах наблюдалось противостояние, двоевластие, т. к. действовали союзные отраслевые профсоюзы и вновь образующиеся российские, в том числе не входящие в ФНПР, не везде были технические инспектора труда, были попытки сокращения технических инспекторов. Многие профсоюзные руководители не понимали, а порой и не знали, что техническая инспекция труда в профсоюзах с 1933 года выполняют государственную функцию надзора и контроля. Приходилось убеждать, учить и одновременно принимать меры по совершенствованию законодательства и нормативных и правовых актов, как государственных, так и профсоюзных.
Приведу такой пример. В ходе шахтёрских забастовок был образован Независимый профсоюз горняков (НПГ). В 1991 году на одной из шахт Кузбасса произошёл групповой несчастный случай, погибло 6 шахтёров. На этой шахте не было профсоюза ФНПР, функционировал вновь образованный профсоюз НПГ, у которых не было технических инспекторов. Когда встал вопрос о включении в состав комиссии по расследованию технического инспектора, руководители Кемеровского Областного совета профсоюзов запретили инспектору участвовать в комиссии по расследованию. Пришлось вмешаться и заставить выполнить действующее Положение о расследовании.
Этот и другие подобные факты подтверждали, что в новых условиях профсоюзы уже не могут эффективно выполнять государственную функцию надзора и контроля. Они способствовали ускорению реализации решения Учредительного съезда ФНПР в марте 1990 года о передаче функции надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и правил по охране труда от профсоюзов государству.
После принятия «Основ законодательства РФ об охране труда» в 1993 г. и образования Федеральной инспекции труда в 1994 г. 15 июня того же года Исполком Генсовета ФНПР утвердил новое Положение о ТИ труда ФНПР, которое должно быть введено в действие после окончания формирования Федеральной инспекции труда. Формирование инспекции закончилось в начале 1995 года
Таким образом, с 1995 года в соответствии с новым законодательством и этим Положением техническая инспекция труда ФНПР перешла на осуществление общественного(профсоюзного) контроля.
В это же время Исполком Генсовета ФНПР утвердил меня Секретарём ФНПР-Главным техническим инспектором труда ФНПР.
Из приведённой информации видно, как менялись организационные формы деятельности инспекции в переходный период начала 90-х.
– Но ведь были тогда не только проблемы, но и достижения?
Нам, аппарату Постоянной комиссии по охране труда и экологии ФНПР, удалось в те непростые годы сохранить дееспособную техническую инспекцию труда, выполняющую государственную функцию надзора и контроля. В этом участвовал и помогал нам Совет инспекций из числа главных технических инспекторов труда отраслевых профсоюзов и региональных профобъединений. Естественно, это осуществлялось под руководством коллегиальных органов и руководства ФНПР.
Главным достижением технической инспекции труда ФНПР и своим лично считаю создание системы работы профсоюзов, технической инспекции труда по осуществлению общественного (профсоюзного) контроля за соблюдением законодательства об охране труда.
Ещё до принятия Основ и создания Федеральной инспекции труда Совет инспекций и руководство ФНПР поддержали мои предложения о сохранении наименования должности «технический инспектор труда» всем специалистам по охране труда в аппаратах профсоюзных органов вместо экспертов и консультантов. По нашему предложению в соответствии с международным опытом общественных инспекторов по охране труда было решено назвать уполномоченными (доверенными) лицами, в организациях должны создаваться совместные комитеты (комиссии) по охране труда. Эти нормы были включены в Основы, закон о профсоюзах, а затем и в ТКРФ. Нами были разработаны проекты рекомендаций об уполномоченных (доверенных) лицах по охране труда и о комитетах (комиссиях) по охране труда, которые были направлены в Минтруда России.
Техническая инспекция труда ФНПР внесла весомый вклад в разработку и принятие в 90- годы Основ законодательства РФ об охране труда, закона о правах профсоюзов, закона об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваниях, других законов,содержащих нормы охраны труда, а также нормативных правовых актов.
Многие положения и нормы вошли в ТКРФ и стали основой для создания системы государственного управления охраной труда, государственного и профсоюзного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда, которая действует и поныне, несмотря на постоянные попытки так называемого реформирования. Подтверждением эффективности действия этой системы служит снижение смертельного травматизма за последние 25 лет почти в три раза.
Все критикуют 90-е годы, но, несмотря ни на что, для меня и моих коллег это было продуктивное время. Мы работали слаженно совместно с министерствами и ведомствами. За нами была сильная ФНПР, нам доверяли наши руководители, поддерживали наши предложения. В нашей поддержке нуждались и органы власти. Вместе с ними мы максимально использовали советский опыт, была преемственность, чего нет, к сожалению, в настоящее время. Безусловно, способствовал этому успеху наш личный опыт работы на производстве и в профсоюзах,и в технической инспекцией труда.
– Какие неудачи были в то время в работе?
Неудач было много, всех не перечислишь.
К большим неудачам отношу неудовлетворительную реализацию Основ законодательства Российской Федерации об охране труда и постановления Верховного Совета РФ о введении Основ в действие.
Принятие Основ имело для специалистов по охране труда историческое значение. В частности, Основы устанавливали новый порядок государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства об охране труда, на законодательном уровне закрепив передачу этой государственной функции государству от профсоюзов, которую они выполняли ровно 60 лет.
Не удалось принять закон «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда», который должен был быть принят вместо Указов Президента 1994 г. о создании Рострудинспекции и утверждении Положения о Федеральной инспекции труда, и устранить имевшиеся в них недостатки (по указам государственные инспектора не являлись госслужащими).
Проект закона был разработан в Госдуме РФ (я был членом рабочей группы), но отложен. Время было упущено. В 1999 г. Рострудинспекция была реорганизована путём присоединения к Министерству труда и социального развития РФ в качестве Департамента государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда, а в 2004 году в ходе административной реформы федеральных органов власти статус инспекции был в очередной раз снижен.
Численность инспекции в 1994 г. была определена в 5 тыс. 90 человек, из них – 3 тыс. 500 государственных инспекторов по охране труда(такая численность была в профсоюзах). Сейчас численность уменьшилась почти вдвое. Отсюда и проблемы с кадрами, и снижение авторитета. Приходится искать новые формы работы, идёт реформирование всех надзорно-контрольных органов, в том числе и Федеральной инспекции труда, внедряются риск-ориентированный подход, система «Электронный инспектор», проверочные листы и т.п.
К серьёзным неудачам отношу отмену в 2006 году закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации». На мой взгляд, включение большинства статей закона в ТКРФ, было большой ошибкой. С этого времени охрана труда, как самостоятельный институт, стала второстепенной. Вот почему одним из главных предложений ВОАСОТ на протяжении многих лет является разработка и принятие федерального закона «О безопасности и охране труда в Российской Федерации».
– Вы с 1993года возглавляете общественную организацию специалистов по охране труда. Как техническая инспекция труда сотрудничала с общественными организациями?
– По моей инициативе в 1993 г. была образована общественная организация специалистов по охране труда (АСОТ), большинство региональных отделений возглавили главные технические инспектора труда областных советов профсоюзов, в руководящие органы Ассоциации были избраны многие технические инспектора труда. АСОТ играла большую роль в объединении специалистов по охране различных категорий и внесла большой вклад в развитие охраны труда. Ассоциация принимала участие в разработке и обсуждении проектов законодательных и нормативных правовых актов по охране труда, проводила всероссийские и международные конференции по проблемам охраны труда и социального страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, выставки спецодежды и средств индивидуальной защиты, был организован и регулярно проходил постоянно-действующий семинар «Актуальные проблемы охраны труда» и др.
За 25 лет три раза менялись организационные формы Ассоциации. В 2021 году по инициативе руководства АСОТ и ряда специалистов по охране труда было образовано Всероссийское объединение специалистов по охране труда, сокращённое название по уставу Всероссийское объединение АСОТ (ВОАСОТ). Наличие в названии аббревиатуры АСОТ свидетельствует о преемственности. В настоящее время в составе ВОАСОТ действуют АСОТ и Союз ветеранов безопасности и охраны труда России, образованный два года назад. В Центральном совете объединения есть представители инспекции труда, несколько региональных отделений возглавляют главные технические инспектора труда, членами объединения являются многие технические инспектора труда и действующие, и ветераны.
ВОАСОТ – единственная общественная организация в стране, в уставе которой есть норма о праве осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти по вопросам безопасности и охраны труда в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2021 года №212 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Реализуя это право, ВОАСОТ проводит общественный мониторинг состояния условий и охраны труда, активно участвует в разработке и обсуждении проектов законодательных и нормативных правовых актов.
ВОАСОТ продолжает традиции, заложенные его предшественниками. Так наша организация с 2021 года является одним из организаторов мероприятий по проблемам безопасности и охраны в рамках Международной выставки средств индивидуальной защиты.
В прошлом году с 12 по 15 декабря был проведён Международный форум в рамках БИОТ-2021.
Впервые в практике БИОТ по инициативе Союза ветеранов безопасности и охраны труда России нами было проведено собрание ветеранов безопасности и охраны труда, в котором приняли участие бывшие технические инспектора труда и государственные инспектора труда. Ветераны поддержали позицию ВОАСОТ по проблемам безопасности и охраны труда, которая отражена в Итоговом документе Форума 2021г. и высказали пожелание органам власти использовать их опыт и предложения.
– Каким образом, на ваш взгляд, можно сегодня поднять авторитет Государственной инспекции труда и Технической инспекции труда профсоюзов?
Не буду оригинальным. Прежде всего, необходимо повышать профессиональный уровень инспекторов, и честно выполнять свои должностные обязанности. Не допускать нарушений порядка формирования комиссий по расследованию несчастных случаев, в их квалификации, более внимательно реагировать на обращения работников по защите их трудовых прав.
В сложившейся обстановке с малой численностью в обеих инспекциях (2600 и 500 чел. соответственно) надо развивать сотрудничество и взаимодействие прежде всего между собой, а также с ВОАСОТ и Союзом ветеранов безопасности и охраны труда и другими институтами гражданского общества. Польза будет обоюдная.
Хочу напомнить, что первый договор о взаимодействии между Рострудинспекцией и ФНПР был подписан сразу после моего перехода на работу из ФНПР вРострудинспекцию в 1998 г. и был накоплен определённый опыт. Тогда был издан приказ Рострудинспекции о создании внештатной инспекции труда.
Я ещё три года назад предлагал руководству Роструда воссоздать Внештатную инспекцию труда, ликвидированную в 2001 г., передал все материалы. Никакой реакции, к сожалению, не последовало.
В связи с этим, интересен опыт взаимодействия Ростехнадзора с технической инспекцией труда профсоюзов отдельных отраслей. В 2021 году в закон о промышленной безопасности опасных производственных объектов была внесена статья об общественном контроле и введении института общественных инспекторов в области промышленной безопасности из числа технических инспекторов профсоюзов. В конце прошлого года удостоверения общественного инспектора вручены ряду технических инспекторов Российского профсоюза работников угольной промышленности.
– Государственной Думой ФС РФ был принят Федеральный закон от 28.06.2021 №172-ФЗ “О стратегическом планировании в Российской Федерации”, который нацелил все органы исполнительной власти на необходимость разработки планов деятельности на среднесрочный и долгосрочный период. Указом Президента России от 01.01.2021 № 2 утверждены Основы государственной политики в области пожарной безопасности до 2030 года. Очевидно, было бы целесообразно, если бы Минтруд России подготовил аналогичный документ по охране труда.
Ответ. Мы только за такой подход. Я об этом неоднократно говорил и говорю в последние годы на различных форумах.
К сожалению, до настоящего времени не определена Стратегия (концепция) государственной политики в области безопасности и охраны труда в стране. Не разработана и не утверждена Государственная программа улучшения условий и охраны труда. Теперь уже речь идёт о подпрограмме в составе госпрограммы по занятости.
Неоправданно затягивается работа по разработке и принятию закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты и в ТК РФ по вопросам охраны труда.
Не в полном объёме выполняются мероприятия по реализации Концепции демографической политики до 2025 года, утверждённой Указом Президента страны в 2007 году.
В то время в очередной раз не удалось принять Целевую государственную программу по охране труда, проект которой уже был практически готов. Отдельные положения из проекта программы были включены в Концепцию. Задача по условиям и охране труда записана в концепции в такой редакции: «Добиться сокращения смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний за счёт перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками, а также за счёт экономической мотивации для улучшения работодателем условий труда». На этом и ограничились.
Сейчас можно сказать, что первая часть выполняется успешно-производственный травматизм снижается. Хуже дела обстоят с сокращением рабочих мест с вредными условиями труда-этот показатель остаётся на уровне 35-38%.
– Подводя итоги работы по охране труда, никто не говорит, или мало говорят о недостатках и неверных решениях. Наверное, всех устраивает положение дел? Причина благодушия – снижение травматизма.
Вы правы. Травматизм снижен и значительно. И не случайно, на мой взгляд, этому было посвящено правительственное совещание 12 декабря прошлого года. Там в очередной раз звучали победные реляции о снижении травматизма. Меньше стали говорить о других показателях, условиях труда, профзаболеваемости.
Мы постоянно говорим о недостатках и ошибках, напоминаем правительству и министерству труда, что одной из основных причин снижения травматизма является сокращение объёмов производства, закрытие большого количества предприятий, в том числе травмоопасных производств. Не может не настораживать, что при значительном снижении производственного травматизма, в том числе со смертельным исходом, происходит рост количества случаев «естественной смерти» при исполнении работником трудовых обязанностей. При этом подавляющее число из них не признаются связанными с производством. Имеет место сокрытие работодателями несчастных случаев, в том числе со смертельным исходом. Значительный процент произошедших несчастных случаев приходится на подрядные организации. Много недостатков остаётся в организации статистики несчастных случаев.
В конце года заканчивается пятилетний переходный период действия Федерального закона от 28.12.2021 N 426-ФЗ “О специальной оценке условий труда”, будут подведены итоги. Наше объединение тоже подведёт итоги общественного мониторинга, однако уже сейчас можно сказать, что проводимая в последние четыре года специальная оценка условий труда (СОУТ) не даёт должных результатов по улучшению условий труда. Имеются существенные недостатки в работе организаций по качеству оказания услуг в сфере охраны труда, особенно при проведении СОУТ.
Участники международного Форума по безопасности и охране труда, проходившего в декабре прошлого года в рамках выставки БИОТ-2021, поддержали выводы и меры по снижению производственного травматизма, по совершенствованию государственной политики, намеченные на совещании Правительства РФ 12 декабря 2021 г.
У меня появилась надежда, что планы Правительства и Минтруда России и предложения профессионального сообщества, изложенные в Итоговом документе Международного форума безопасности и охраны труда будут реализованы.
От этого будет зависеть, с какими результатами наша страна встретит в 2021 году 100-летие Международной организации труда(МОТ).
Нынешний год для специалистов по охране труда особый, он богат на юбилеи: кроме 100-летия Инспекции труда и 25-летия АСОТ 25 лет – Международной академии наук экологии, безопасности человека и природы (МАНЭБ), 25 лет -первому закону по охране труда в стране – «Основам законодательства РФ об охране труда», 20 лет- Федеральному закону от 24.07.1998 N 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”.
Вот почему на Международном форуме, проходившем в Москве в рамках выставки «БИОТ-2021», я предложил объявить нынешний год Годом безопасности и охраны труда.
Кроме этого наша организация выступила с инициативой об утверждении Дня специалиста по безопасности и охране труда.
Пользуясь предоставленной возможностью хочу поздравить технических инспекторов труда и правовых инспекторов ФНПР и других профобъединений , ветеранов Технической инспекции труда и Правовой инспекции профсоюзов, коллег из Федеральной инспекции труда, всех специалистов по охране труда со 100-летием Инспекции труда, а членов АСОТ и МАНЭБ – с 25-летием, пожелать счастья, здоровья, долголетия и новых трудовых свершений.
Подготовила С. Рябухина
